Blogi | Tieto päätöksenteon tukena kriisitilanteissa – havaintoja koronapandemian ajalta

Kriisitilanteet haastavat päätöksenteon: on sopeuduttava epävarmuuteen ja muuttuviin, usein ristiriitaisiin tarpeisiin. Poikkeusoloissa päätöksentekijät joutuvat toimimaan erityisen vaikeassa toimintaympäristössä ja pohtimaan tekemiensä päätösten perusteluja uusiksi: tämä vaikuttaa päätöksentekoprosesseihin, tehtäviin päätöksiin sekä niiden arviointiin julkisessa keskustelussa. Tässä tekstissä avaamme tiedon hyödyntämisen tapoja kriisiajan päätöksenteossa, pyrkien nostamaan koronapandemian kokemuksista sekä jo juurtuneita oppeja että vielä vastaamatta olevia haasteita suomalaisen yhteiskunnan kriisivalmiuden tueksi.

Miksi päätöksenteon tietoperustasta on tärkeä keskustella kriisitilanteessa?

Kriisiaikoina julkisessa hallinnossa tehdään usein nopeita ja laajakantoisia päätöksiä radikaalin epävarmuuden vallitessa. Tällöin on entistä tärkeämpää, että päätökset perustuvat parhaaseen saatavilla olevaan tietoon, samalla kun niissä huomioidaan poliittisten arvojen keskeisyys ja aina läsnä olevat päätöksenteon rajoitteet. Tietopohjainen päätöksenteko tarkoittaa tiedon kokoamista, arviointia ja yhteensovittamista eri hallinnonalojen välillä, ei pelkkää asiantuntijatiedon käyttöä.

Kansainvälisessä tutkimuskeskustelussa näyttöpohjaisen politiikan (evidence-based policy making) ihanteita on tarkasteltu kriittisesti (ks. esim. Cairney & Oliver 2017; Parkhurst 2017; Asthana et al. 2025; Rubin et al. 2021). Näyttö ei yksin riitä, eikä pitäisikään: näytön vaikutus riippuu tulkinnasta, arvoista ja institutionaalisista rajoitteista. Kriisitilanteissa nämä tekijät ja niiden väliset jännitteet korostuvat entisestään, kun tiedon hyödyntämisestä tulee samanaikaisesti sekä tärkeämpää että vaikeampaa.

Demos Helsingin osahanke tiedonkäytöstä koronakriisin aikana

Demos Helsinki vetää valtioneuvoston rahoittamassa PAKO-tutkimushankkeessa osahanketta, jossa tarkastelemme päätöksentekoa ja kriisinhallintaa koronapandemian aikana. Vuodelle 2025 ajoittuva työmme keskittyy tutkimukseen ja arviointityöhön perustuvien politiikkasuositusten hyödyntämiseen eri vaiheissa pandemiaa.

Tutkimuksessa analysoimme suositusten toteutumista, tiedon roolia päätöksenteossa ja kriisiajan päätöksenteon vaatimuksia. Aineistona ovat pandemian aikaiset politiikkasuositukset, valtakunnan ja alueiden tason viranhaltijoiden fokusryhmä- ja yksilöhaastattelut sekä näyttöpohjaisen politiikan kirjallisuus. Osahankkeen tulokset valmistuvat loppuvuodesta 2025.

Näyttöpohjaisen päätöksenteon haasteita

Kansainvälisen kirjallisuuden perusteella kriisiaikana korostuvat näyttöpohjaisen päätöksenteon haasteet voidaan tiivistää seuraaviin teemoihin.

Sekä tieteellinen tieto että päätöksenteon tietotarpeet ovat moninaisia; samaan aikaan asiantuntijatiedon ristiriitaisuus on tavallista. Tämä korostuu tilanteessa, jossa on tarve kokonaiskuvalle, ja asiantuntijoita on monelta alalta. Samaan tapaan tiedonhyödyntäjien kulttuurit ovat eriytyneet: eri hallinnonalat käyttävät ja tulkitsevat tietoa eri tavoin.

Näyttöpohjaisuuden onnistuminen määrittyy prosesseissa. Aika- ja resurssipulan takia päätökset on tehtävä nopeasti, usein ilman täydellistä tietoa. Täten laadukkaan tutkimuksen hitaampi aikajänne ja päätöksentekijöiden tarve nopealle, suoraan hyödynnettävälle tiedolle eivät aina kohtaa. Tiedon koordinointihaasteet tarkoittavat, että tieto ja näyttö eivät kulje hallinnon toimijoiden välillä sujuvasti.

Tieteellinen näyttö on päätöksenteossa monella tavalla läsnä. Ensinnäkin, näyttöä voidaan käyttää monella tavalla: kertomaan miten tavoitteisiin päästään, ymmärtämään ilmiö uudella tavalla, tai symbolisesti. Siksi näyttöä voidaan käyttää selektiivisesti tai jopa politisoidusti. Toiseksi, tieteellisten kriteerien mukaan hyvälaatuinen näyttö ei vielä riitä siihen, että sitä hyödynnettäisiin: tiedon hyödyntäjän täytyy kokea se legitiimiksi ja käyttökelpoiseksi. Viimeiseksi, kontekstista riippuen sama tieto voi tarkoittaa eri asioita. Kaikkea näyttöä ei koeta samoin, eivätkä kaikki tietämisen muodot eivät saa yhtä paljon painoarvoa episteemisistä hierarkioista (“mikä on hyvää näyttöä ja miksi?”) johtuen.

Miten haasteet näkyivät käytännössä?

Osana työtämme olemme haastatelleet suomalaisia alueiden ja valtionhallinnon piirissä toimivia viranhaltijoita heidän COVID-pandemian aikaisista kokemuksistaan tiedon hyödyntämisestä päätöksenteossa. Tässä tekstissä nostamme esiin alustavia havaintoja tästä aineistosta.

Alustavan analyysimme mukaan moni yllä mainittu haaste ilmeni konkreettisesti koronakriisin aikana. Koronakriisi oli kontekstina normaaliaikaa vaikeampi: päätökset olivat jo lähtökohtaisesti erilaisia kuin normaalisti, ja sen aikana jouduttiin tekemään normaaliajan näkökulmasta dramaattisiakin päätöksiä. Vaikka näyttöpohjaisuus koettiin tärkeäksi tavoitteeksi, haastatellut asiantuntijat kokivat että se ei eri syistä aina toteutunut kriisiajan paineessa.

Yhtenä keskeisenä jännitteenä oli tarve hakea laajasti tietoa ja keskustella laajasti vallitsevasta tilanteesta ja päätösvaihtoehtojen vaikutuksista, mutta silti pystyä tekemään päätöksiä nopeasti ja selkein perustein. Politiikkasuositukset eivät olleet monille päätöksentekijöille tuttuja, niihin ei ollut mahdollista perehtyä kiireen keskellä, ja suositukset olivat saatavilla viiveellä. Päätöksenteon käytännöt syntyivät erityisesti alkuvaiheen tarpeiden ja tehtyjen päätösten myötä. Nämä käytännöt muodostivat polkuriippuvuuksia: aikaisemmat päätökset loivat rajoitteita myöhemmille. Haastateltavien taustat ja roolit vaikuttivat jonkin verran siihen, mitä haasteita korostettiin: esimerkiksi alueelliset toimijat eivät nostaneet esiin näytön politisoitumista, toisin kuin osa valtakunnallisen tason toimijoista.

Haastatteluissa painottuu erityisesti sisäisen asiantuntemuksen merkitys päätöksenteossa. Ulkoisen tiedon hyödyntäminen on haastateltaviemme mukaan usein rajallista, ja moni tutkimuskirjallisuuden teema, kuten esimerkiksi erilaisten tieteenalojen näytön hierarkkinen ja keskinäinen arviointi,  jää käytännössä taka-alalle. Ylipäätään organisatoriset haasteet nousevat aineistossamme enemmän esiin kuin niin kutsutut episteemiset, näytön arviointiin liittyvät näkökulmat. Esimerkiksi tilannekuvan muodostamisen ja näytön laadun haasteita ei liitetty erilaisten näyttöpohjien integrointiin, vaan enemmän yhteistyön prosesseihin ja rakenteisiin sekä sosiaalisiin suhteisiin – eli konkreettisesti tiedon keräämiseen ja siitä keskustelemiseen.

Kriiseihin määritelmällisesti kytkeytyvän radikaalin epävarmuuden hyväksyminen oli myös aineistomme perusteella haastavaa: tilannekuvan muuttuessa myös suositukset ja toimenpiteet olisi pitänyt arvioida uudelleen, mutta tämä koettiin hallinnollisesti tai poliittisesti vaikeaksi. Päätöksenteossa nojattiin tuttuihin ajatusmalleihin ja ratkaisuihin, mikä saattoi rajoittaa uusien vaihtoehtojen harkintaa. Etenkin alkuvaiheessa koronapandemia nähtiin laajoista yhteiskunnallisista vaikutuksistaan huolimatta ensisijaisesti terveyskriisinä, jolloin tilannekuvaa ja toimenpiteitä ohjasi pääasiassa terveyteen liittyvä tutkimustieto, ja esimerkiksi taloudelliset ja sosiaaliset näkökulmat nousivat paremmin esille vasta myöhemmin. Lisäksi arvot ohjasivat sitä, kuka pääsi mukaan keskusteluun ja minkälaista tietoa pidettiin keskeisenä. Median ja vaikuttajaorganisaatioiden vaihtelevasti esiin tulleet äänet myös vaikuttivat siihen, miten kriisi kehystyi.

Aineistossa nousee kuitenkin selkeästi esiin, että kehitystäkin tapahtui läpi kriisin: esimerkiksi tilannekuvan tärkeys ymmärrettiin ja pandemian kehystys laajeni sekä tiedonkeruu parani ensimmäisen kevään jälkeen. Haastateltavat korostivat myös, että pandemiasta on otettu opiksi; COVID-pandemian aikainen lainsäädännön, valmiussuunnittelun ja yhteistyömuotojen kehitystyö on viime vuosina jatkunut ja laajentunut.

Yhteenveto ja polut kohti parempaa kriisiajan päätöksentekoa

Kriisit tuovat jännitteitä tiedolla johtamiseen: päätöksiä on tehtävä nopeasti, vaikka tietopohja on epävarma. Kaikki näyttöpohjaisen päätöksenteon elementit eivät voi toteutua täydellisesti – mutta niitä voidaan tukea rakenteellisesti ja kulttuurisesti. Aineistossamme korostuvat seuraavat (osin jo hyvässä vauhdissa olevat) kehityslinjat poikkeusaikojen tietopohjaisen päätöksenteon parantamiselle.

Normaaliajan käytännöt kriisinhallinnan pohjana. Haastateltavat nostivat esiin, että korona-aikana luodut, usein hyvinä pidetyt suositukset julkaistiin pääosin vaiheessa jossa vakiintuneita toimintatapoja oli jo muodostunut; näin ollen suositusten toteuttaminen olisi vaatinut monialaisen toimijaverkoston koordinointia uudelleen tilanteessa, jossa viranhaltijoiden ja päätöksentekijöiden huomiota tarvittiin välittömissä kriisireaktioissa. Tämä huomio verifioi korona-ajan jälkeisessä valmiussuunnittelussa näkyvän valinnan perustaa suunnitemat kriisiajan toiminnoille robusteihin normaaliajan käytäntöihin. Hallinto luo siis tällä hetkellä pohjaa tulevalle kriisihallinnalle – toivottavasti vahvistaen mukautumiskykyä tuleviin poikkeustilanteisiin, jotka saattavat erota voimakkaasti aiemmin koetusta.

Monitieteisen ja paikallisen asiantuntemuksen parempi hyödyntäminen. Näytön eri näkökulmien tasapainottamisen vaikeudet – esimerkiksi kasvatustieteen ja koulumaailman ymmärryksen, työllisyysvaikutusten tai kansantalouden tutkimuksen asettaminen epidemiologisen tiedon rinnalle – korostuvat kriisiaikana. Tilanteessa, jossa ei ole mahdollista odottaa tieteellistä näyttöä, tarvitaan yhteistyön muotoja, joissa tiedonhyödyntäjät pääsevät helposti ja luottamuksellisesti keskustelemaan eri alojen tiedontuottajien kanssa. Samoin olemassaolevat verkostot, tai yksittäisten viranhaltijoiden osaaminen, näkyivät asiantuntijalähteiden valinnassa – haastateltavat kuvasivat, että helposti tietoa haettiin samoilta, keskeisiksi muodostuneilta asiantuntijoilta. Näiden verkostojen laajentamisessa voidaan hyödyntää ja jatkokehittää Suomen tietopohjaisen päätöksenteon toimintaympäristön koronan jälkeen vahvistunutta tuntemusta ja kehittämissuosituksia (mainitsemme jälkimmäisistä esimerkkinä Suomalaisen tiedeakatemian kehittämän tiedesparraus-käytännönLinkki toiselle sivustolle, Avautuu uudessa välilehdessä).

Selkeät ja jatkuvat foorumit tiedon arviointiin ja keskusteluun eri toimijoiden kesken. Aineistossamme luottamuksen ja keskustelutilan merkitys korostui erityisesti eri hallinnonalojen ja organisaatioiden ylittävässä tiedon hyödyntämisessä. Vastaajat pitivät korona-aikana perustettuja koordinaatioryhmiä tässä hyödyllisinä ja pääosin toimivina ratkaisuina. Näiden toiminnalle käytettävissä olevan ajan hyödyntäminen kulloinkin tärkeimpiin asioihin korostui tärkeänä asiana, mutta strategisen tason pohdinta jäi ryhmissä vähemmälle. Tällaisten hallintorajat ylittävien foorumien roolin kirkastaminen tiedonvaihtoon ja yhteiseen tulkinnassa, sekä ryhmien muodon ja toimintakäytäntöjen tarkempi arviointi, voisi vahvistaa hallinnon kykyä yhdistellä ja hyödyntää kirjavaa ja moninäkökulmaista tietoa kriisiaikana.

On tärkeää huomioida, että moni asia myös toimi: kriisissä kehitettiin uusia käytäntöjä, ymmärrys tilannekuvan merkityksestä kasvoi ja eri toimijat osoittivat kykyä sopeutua. Tätä osaamista ja kokemusta on nyt tärkeä hyödyntää tulevaa varautumista ja päätöksenteon tietopohjaa vahvistettaessa.

Lari Hokkanen
Tutkija, Demos Helsinki
Väitöskirjatutkija, Helsingin yliopisto

Elina Hakoniemi
Tutkija, Demos Helsinki

Kari Jalonen
Johtava tutkija, Demos Helsinki